来源：汇添富 2016-06-30

我国养老保障制度从1951年初建，到现在为止，已经走过了半个多世纪的历程。60多年的改革探索与发展，我国逐步形成了以三大支柱为支撑的多层次养老保险体系：第一大支柱为基本养老保险，亦称国家基本养老保险，它是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。现阶段，城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度一起组成了我国的基本养老保险制度。第二大支柱为补充养老保险，属于辅助性的养老保险，具体包含企业年金和职业年金。第三支柱为个人储蓄性养老保险，是职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。另外，2000年8月1日，中国特色的养老金战略储备——全国社会保障基金成立，这是由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，由全国社会保障基金理事会负责管理运营的社会保障基金。

（一）我国养老保障制度发展历程

1.1“国家-单位”保障模式阶段（1951-1985年）

全国有限统筹互济的养老保险（1951-1969年)

1951年2月26日，中央人民政府政务院颁布了中国第一部专门的社会保险法规——《中华人民共和国劳动保险条例》，《劳动保险条例》中明确规定了实施范围、养老待遇等。虽然实施范围有限，存在不足之处，但形成了我国社保制度的雏形。

1953年、1956年政务院对《劳动保险条例》进行两次修改，扩大了实施范围，放宽了给付条件，细化和提高了养老待遇标准。随后，20世纪50年代，国家相继颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《关于工人、职工职退处理的暂行规定》，在计划经济的背景下逐步建立起了一个现收现付制的养老保险制度，促进了当时经济与社会的发展，保障了退休职工的基本生活。

单位保险阶段（1969-1985年)

1969年，财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其它劳保开支，改在营业外列支”。这样社会保险就此失去了固有的统筹调剂职能，改由企业承担退休费用。

1978年，国务院颁布施行了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，将干部与工人的退休办法作了区分。值得注意的是，这些规定除了将干部、工人退休制度再次分开之外，“国家—单位”格局下的制度没有改变，只是由单位负责职工的退休，发放养老金，个人仍然不需要支付养老保险。

1.2“国家-社会”保障模式阶段（1985-现今）

酝酿与准备阶段（20世纪80年代中期-90年代中期)

1984年，党的十二届三中全会发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，我国经济体制改革进入了“以城市为重点、国营企业为中心”的时代，开始了国有企业的全面改革，“独立核算、自负盈亏”的新体制使得原有体制中新老企业养老负担不均问题迅速暴露出来。

因此，1985年起各地纷纷探索和重建养老保险制度试点。1986年，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，决定国有企业新招工人一律实行劳动合同制，并首先在劳动合同制工人中实行个人缴费制度。

建立与完善阶段（20世纪90年代中期-现今)

在地区试点和劳动合同制工人个人缴费制度运行的基础上，国务院于1991年6月颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，决定中指出：要逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人养老储蓄性养老保险相结合的制度。改变养老保险完全由国家、企业包办下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。这标志着，我国开始由过去单一的养老保险制度逐渐向建立多层次的养老保险体系迈进。

1995 年《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，1997 年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2004 年《企业年金试行办法》等法规条例陆续颁布，标志着多层次养老保障体系在我国初步确立：第一层次为“统账结合”的基本养老保险制度；第二层次为企业年金制度；第三层次为个人养老储蓄。

随后，我国开始探索在纵向的多层次养老保障体系基础上，拓宽横向的覆盖范围，力求实现“全民老有所养”。2009年9月《关于开展新型农村社会养老保险制度建设试点的指导意见》以及2011年《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》相继出台，意味着我国的养老保障制度建设正式步入新的环节当中。各个区域都开始在新的制度基础上，结合本地的实际情况，开始全面的覆盖养老保险制度。随后，2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》颁布，我国新型农村社会养老保险和城乡居民基本养老保险开始进行过渡、合并。至此，我国的养老保障体系开始逐步实现“全面养老保险”的目标。

在此基础上，我国又开始在制度的框架设计和政策实践上逐步完善多层次养老保险体系。尤其是去年至今，一系列有关养老金的重磅政策陆续出台，旨在改善基本养老保险投资运营效率低下的同时，协同发展其他层次的养老保险，进一步夯实我国多层次养老保障体系的根基。

2015年8月，国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》，明确基本养老金将实行中央集中运营、市场化投资运作。随后，2016年5月，《全国社会保障基金条例》正式实施，一方面使得社保基金有法可依，未来基金运作更有保障；另一方面，《条例》指出全国社保理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金，进一步护航第一支柱基本养老保险的保值增值。

2015年1月，国务院颁发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确提出自2014年10月1日起启动机关事业单位养老保险制度。随后，2015年3月，国务院办公厅印发《机关事业单位职业年金办法》，从顶层设计的高度对缴费基数、比例等进行了规定。2016年6月，人社部发布《职业年金基金管理暂行办法（征求意见稿）》，关于职业年金计划的运作模式、相关参与主体的职责、投资范围、监督管理、信息披露等内容得到明确。同月，《企业年金规定（征求意见稿）》公开向社会征求意见，旨在修改完善企业年金旧制度中暴露出的不适应市场发展的突出问题和矛盾。至此，我国养老保险体系开始着力提升第二、三支柱在社会养老保险中的支撑作用之路。

2016年3月，人民银行、民政部、银监会、证监会、保监会联合发布《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，提出“开展个人税收递延型商业养老保险试点”，并且首次将基金纳入养老产品中。这标志着第三支柱的个人储蓄性养老保险已经开始得到国家相关部门的重视，未来将结束自发、无序的发展状态，逐步成为养老保障体系建设的中坚力量。

（二）我国养老保障体系发展现状

2.1第一支柱的基本养老保险

基金规模不断增加，累积结余增长迅速

进入21世纪，我国基本养老保险制度取得了长足发展。2000年~2015年，基本养老保险基金规模从2278.5亿元扩大至32195亿元。与此同时，2000年以来，基本养老保险累计余额年均增长率逾28%，其中最高的年份达52.6%，即使最低的年份也有11.3%。截至2015年底，基金结余从2000年的947亿元上升至3.99万亿元。也就是说，在短短十六年的时间内，我国基本养老保险基金余额增长了逾40倍有余。

覆盖范围不断加大，但保障水平参差不齐

自2009年新型农村社会养老保险开始试点之后，基本养老保险制度的覆盖范围不断扩大。2000年~2015年，该制度的覆盖人数从1.36亿增加到8.58亿。不过值得注意是，基本养老保险虽然实施范围逐步实现了全民整合，但是保障水平却依然参差不齐，呈现“碎片化”特征。城乡居民养老保险制度实施已逾六年，按照人社部和财政部下发的《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》中的规定，基础养老金标准在2015年进行了一次较小的调整。与城镇职工连续十一年大幅上调养老金待遇相比，城乡居民养老保险保障水平太低，大大低于参保人心理预期。

基金投资收益率偏低，中长期收支缺口较大

尽管基本养老保险基金数额巨大，资金收入稳定、流动性好，但基于安全性的考虑，之前我国的基本养老保险基金投资范围受到严格限制，仅限于存入银行专户和购买国债。而近年来，由于存款利率的多次下调与通货膨胀率的上升，有些年份甚至出现银行存款利率低于同期通货膨胀率的情况，这就使得我国基本养老基金很难实现保值，更谈不上增值，基金贬值风险大幅增加。与此同时，随着老龄人口比例的快速增长，我国基本养老保险基金扣除财政补贴之后的收支缺口也在迅速扩大，收支矛盾日益突出，这在人口老龄化日趋严重和经济下行风险越来越明显的今天无疑是一个巨大的挑战。

2.2第二支柱的补充养老保险

企业年金发展较快，但补充养老作用发挥有限

从发展规模看，2000年我国企业年金规模仅为191亿元，到2015年企业年金基金累计余额已经达到9526亿元；从覆盖范围上，2000全国建立企业年金的企业约有1.6万个，参加职工560万人，到2015年底，已建企业年金的企业数达7.5万个，参保职工2317万人。总体上看，企业年金的发展保持了良好的势头，基金规模在逐渐发展壮大。

然而，企业年金高速发展的背后其存在的不足也不容忽视。现阶段，企业为职工建立企业年金的积极性有限。根据《中国人力资源与社会保障统计年鉴2015》数据显示，2014年企业职工人数约为1.36亿人（注：职工人数包括在岗职工和离岗职工人数），当年企业年金参加职工有2293万人，占比只有约16.9%。也就是说，目前企业年金对于大多数职工来说仍然是可望不可即的“奢侈”福利。这也就意味着，虽然近年来企业年金规模逐渐发展壮大，投资运营水平不断提高，但因为覆盖面明显偏低，其对于减轻政府养老压力的作用微乎其微。

职业年金市场将开启黄金发展期

2015年1月，国务院颁发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确提出“自2014年10月1日起启动机关事业单位养老保险制度”。这标志着职业年金作为机关事业单位的补充养老保险正式开始进入全面推进阶段。一方面，职业年金的建立，进一步夯实了三支柱养老保障体系的制度基础；另一方面，目前机关事业单位人员共计约4000万人，远多于企业年金制度积累至今的2317万人。因此，可以说职业年金的刚性需求带来的业务潜力巨大，而且政府财政保底投入，也能够确保职业年金的稳定增长。未来随着国家推进职业年金制度进程的加快，职业年金也将开启高速发展时代。

2.3第三支柱的个人储蓄性养老保险

发展相对滞后，市场基本是自发、无序状态

相比养老保险的第一、二支柱，第三支柱的个人储蓄性养老保险发展明显较慢，养老保险的补充地位并未显现。从替代率的角度讲，我国的个人储蓄性养老保险替代率只有1.1%，基本上可以说是没有。其实，我国自上世纪90 年代初至今先后颁发的多条法规条例中都涉及到发展个人储蓄性养老保险问题，并朝着建立多层次养老保险体系的目标迈进。但是，对于如何推动个人储蓄性养老保险发展既没有法制建设的支持，也没有具体的时间进度。因此，我国个人储蓄性养老保险的发展之前一直停留在原则层面上，基本上处于自发、无序的状态，甚至很多人并不了解这种养老保险。

个人税延账户亟待建立，公募基金或迎大市场

值得注意的是，在我国三支柱养老体系中，第三支柱的个人储蓄性养老保险是目前唯一没有税收优惠的。因此，应该尽快建立起个人税延养老金账户，通过税收优惠，吸引个人自愿参与。与此同时，随着《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》的出台，首次将基金纳入养老产品中，未来对于公募基金业来说，可以充分发挥其运作透明、专业规范的制度优势，布局与个人账户相匹配的养老金产品和投资运营机制，抢占个人养老金账户万亿市场。而且根据海外经验，公募基金是第三支柱的主要投向，在美国IRA账户的资产配置中公募占比近半。因此，可以合理的预计，未来公募基金将成为第三支柱的主力军。

2.4养老金战略储备：全国社会保障基金

资产规模不断发展壮大，投资运营水平进一步提高

全国社会保障基金经历了从无到有，从少到多的发展历程，在资产规模进一步发展壮大的同时，投资运营水平也进一步提高。截至2015年12月底，全国社会保障基金规模已由2000年设立时的200亿元发展到19138.21亿元，累计投资收益额为7907.81亿元，年均投资收益率为8.82%，超过同期年均通货膨胀率6.47个百分点，创下了自2010年以来的社保基金投资收益率的新高。总体来说，我国社保基金获得了较好的资产增值，并且随着今年5月《全国社会保障基金条例》正式实施，未来社保基金将有法可依，运作也将更有保障。因此，可以预见未来全国社会保障基金对我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂作用会不断增强，将充分发挥其养老体系的战略储备功能。

（三）我国养老保障体系发展方向

从1991年至今，在国家相关部门、社会各界的共同推动下，我国多层次养老保险体系不断发展，并卓有成效，对我国的养老保障事业产生了相当大的积极作用。但另一方面，当前我国的养老保障体系还不甚完善，仍存在一些问题，并对其未来的可持续发展构成了严峻挑战，未来还需在以下几个方面有所突破：

首先，针对第一支柱基本养老保险基金投资渠道过于狭窄，巨量资金得不到高效的利用，反而要面临持续缩水的困境，国务院去年通过了《基本养老保险基金投资管理办法》，旨在让基本养老金走出银行，实现更加多元化的投资方式，以化解基金资产不断贬值的风险。与此同时，今年3月，《全国社会保障基金条例》公布，《条例》明确规定，全国社会保障基金理事会可接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金。这意味着基本养老保险将改变以往被动贬值的局面，在安全稳定的基础上实现基金资产的保值增值。下一步，国家应该应积极且审慎地完善相关运营及监管制度，尽快出台养老保险基金管理更为翔实的法律，并严格推动执法，建立起科学、高效的养老保险基金投资体制。这样才能充分发挥养老保险基金的规模化收益，更好地实现保值增值的目标。

其次，现阶段我国养老保障体系仍以第一支柱为主要支撑，而第二、三支柱的补充养老功能发挥不足。未来可以考虑在适度减轻第一支柱基本养老保险养老保障压力的同时，着重提高第二、三支柱在社会养老保险中的支撑作用。具体地，可以在全面落实养老金的税收优惠政策上入手。对于目前已有税收优惠政策的第二支柱养老保险，可以考虑适当加大税收支持力度，如果不能实现完全免征个税，也应该进一步提高个税优惠的比例和额度，以充分提高企业和员工参加年金计划的热情。而对于第三支柱的个人储蓄性养老保险，国家应该建立起个人税延账户，通过税收优惠，吸引个人参与，以充分释放人口老龄化加重趋势下国民对于个人储蓄性养老保险的需求。同时，随着《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》的出台，首次将基金纳入养老产品中，未来对于公募基金业来说，应该着力开发能匹配客户每个生命阶段、丰富的养老金产品，并“个性化”配置，减少客户选择难度。

再次，目前我国各地区之间养老保险政策不统一，养老金统筹层次较低。现阶段，虽然已经有31个省区市和新疆生产建设兵团出台了养老保险的省级统筹办法，但是为了更好发挥社会保障的统筹互济的功能，实现养老金全国统筹是大势所趋。另外，对我国来说，还需要在实现养老金全国统筹的基础上，改善目前社保体系相互分割、碎片化状态的局面，以全民社保、制度公平为基本理念，逐步破除以“职业身份”和“户籍”作为条件的养老保险体系，构建更加公平、可持续的社会养老保险制度，最终走向全民覆盖和制度统一。

（四）结语

我国的多层次养老保险体系从确立、发展、实施到现在，对完善我国的养老保险制度、提高退休人员养老待遇水平起到了相当大的促进作用。不可否认，当前我国的养老保障体系还存在一些问题，但是国家已经开始探索对养老体制的顶层设计进行完善。随着养老金相关的重磅政策陆续出台，一方面基本养老金将迈入万亿时代，迎来跨越式发展；另一方面，企业年金和职业年金作为养老保障体系的第二支柱也将逐渐发挥作用；同时，被忽略已久的个人储蓄性养老保险也会逐渐成为养老保障体系建设的中坚力量。相信在不久的将来，我国多层次养老保障体系的建设会更加完善，养老保险制度也将充分发挥其潜力, 实现可持续发展，真正实现“养”慧天下。