来源：汇添富 2016-07-07

基本养老保险是按国家统一政策规定强制实施的，为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。我国基本养老保险建立于20世纪50年代初期，90年代进行改革，建立了“社会统筹和个人账户相结合”的基本养老保险制度，规定基本养老保险费用由国家、集体和个人三方承担。进一步地，我国的基本养老保险制度又可以细分为城乡居民基本养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度，分别覆盖了城镇非就业适龄人群、农村适龄人群以及城镇就业人群。相较于城乡居民基本养老保险制度，城镇职工基本养老保险制度建立较早，积累了较多的发展经验，且还在不断发展完善过程中，因此下面的分析中本文将对城镇职工基本养老保险制度有所侧重。

（一）我国基本养老保险制度发展历程

1.1 初建整顿阶段（1951-1990年）

1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布标志着我国以“国家/企业保险”为特征的基本养老保险制度的诞生，当时采取的模式与我国高度集中的计划经济体制相适应。社会保险经办机构按职工工资总额的3%提取劳动保险基金，并在全国范围内调剂使用，几乎覆盖了城镇所有类型的企业。

1966年爆发的“文化大革命”对当时的社会保障制度造成了严重的冲击，在随后的10年里，已经初步建立起来的“国家/企业保险”模式逐步演变成“企业保险”模式，也就是该历史阶段社会保险的特点是所有的个人福利都由企业负担。

1978年召开的中共十一届三中全会扭转了我国社会经济的混乱局面，为社会保障制度改革提供了宽松的政治、社会条件，随后“国家/企业保险”模式开始整顿、恢复，并一直沿用到20实际90年代初，期间虽有制度上的修修补补，但无大的创新之处。

1.2 探索性改革阶段（1991-1996年）

1991年，国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始尝试社会养老保险结构的改革实践。提出建立社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次保障原则；确定养老保险费用实行国家、企业和个人三方负担原则；明确“以收定支、略有结余、留有部分积累”养老保险费用筹资原则。但在随后的几年里，因缺乏个人缴费的激励机制、养老金计发办法难以改变等问题，这一核心思想并没有得到很好的贯彻。

1993年中共中央十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式确定“实现社会统筹和个人账户相结合”的制度建设目标，建立基本养老保险个人账户制度，并要求建立统一的社会保障管理机构，社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。

1.3 “统账结合”形成阶段（1997 -2000年）

1995年，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确提出基本养老保险制度改革的目标、原则和任务，并给出了两套实施方案。但在实际运行中，由于对探索建立一种新社会保障制度存在认识上的差异，同时也由于在具体操作中遇到了地方与中央、行业与地方，不同省份各市、县之间利益不一致等问题，使得城镇职工养老保险制度形成了多种方案并存的破碎局面。

1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着我国基本养老保险“统账结合”模式的形成。此后，各地区开始向统一的个人账户制度转轨，到1998年，“统账结合”的基本养老保险制度体系在全国已初步成型。

1.4 “个人账户”完善阶段（2001年-至今）

上世纪90年代以前，我国企业养老保险实行的是现收现付制，随后1995年我国开始了企业养老保险从现收现付模式向“社会统筹与个人账户相结合”模式的改革。需要指出的是，由于我国的基本养老保险改革起步较晚，养老金没有原始积累，加之老龄化程度不断加深，多地政府的统筹账户均存在不同程度的支付缺口，于是纷纷借用个人账户资金发放退休人员养老金。因此，从1997年开始至今，个人账户始终难以做实，空账运行问题日趋严重。

2000年，国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》明确区分了社会统筹和个人账户，不再允许统筹账户挪用个人账户基金，并决定在辽宁省进行试点。

从2001年7月1日起，辽宁省企业职工个人缴纳基本养老保险费的比例统一调整为本人缴费工资的8%；个体从业人员、自由职业者按本人缴费基数的18%缴纳基本养老保险费，其中8%记入个人账户。社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金；个人账户基金通过人民银行国库逐级向省级上解，由省级社会保险经办机构统一管理和运营。

2004年在辽宁试点的基础上，国家决定将完善城镇社会保障体系的试点扩大到吉林省和黑龙江省。2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，从2006年起又将试点改革扩大到除东三省之外的10个省（市、自治区），包括天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南和新疆。

2007年今年2月，财政部会同劳动保障部下发《做实企业职工基本养老保险个人账户中央补助资金投资管理暂行办法》，将中央补助资金委托全国社保基金理事会投资运营。统一按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》及相关文件规定进行投资运营。社保基金会对受托运营的个人账户基金承诺较优惠的收益率，并可动用全国社保基金风险准备金实现承诺的收益率。

2013年11月，十八届三中全会提出养老保险改革的基本方针是“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户”。这一次中央改变以往坚持“做实个人账户”的论调，变为“完善个人账户”，从而为个人账户未来的改革提供了空间。

1.5 制度深化改革阶段：（2009年-至今）

2009年9月《关于开展新型农村社会养老保险制度建设试点的指导意见》以及2011年《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》相继出台，意味着我国的养老保障制度建设正式步入新的环节当中。各个区域都开始在新的制度基础上，结合本地的实际情况，开始全面的覆盖养老保险制度。随后，2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》颁布，我国新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险开始进行过渡、合并。至此，我国的养老保障体系开始逐步实现“全面养老保险”的目标。

随后，针对我国基本养老保险投资运营效率低下，基金资产难以保值增值的问题，2015年8月，国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《办法》），明确基本养老金将实行中央集中运营、市场化投资运作。随后，2016年5月，《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》）正式实施，一方面使得社保基金有法可依，未来基金运作更有保障；另一方面，《条例》指出全国社保理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金，进一步护航第一支柱基本养老保险的保值增值。

（二）我国基本养老保险发展现状

2.1参保人数不断上升，覆盖范围迅速扩大

近年来，我国政府在人口老龄化加速的背景下着力推进基本养老保险的全面覆盖工作，力图实现全民“老有所养”。一方面，城镇职工基本养老保险参保人数稳中有升，近十年平均增长率逾7%。截至2015年底，城镇职工基本养老保险参保人数已达35361万人。另一方面，随着2009年新型农村社会养老保险、2011年城镇居民社会养老保险开始试点，到后来2014年两种制度进行整合形成统一的城乡居民基本养老保险制度，我国城乡居民基本养老保险覆盖范围不断扩大，逐步实现基本养老保险的全覆盖。截至目前，城乡居民基本养老保险参保人数50472万人，迅速赶超城镇职工基本养老保险参保人数。随着基本养老保险覆盖范围的不断扩大，基本养老保险参保总人数也在不断增加。根据人社部公布的2015年人力资源社会保障年度数据显示，截至2015年底，全国参加基本养老保险人数从2000年的13618万人增至85833万人，短短十几年的时间里，参保人数翻了6倍有余。

图1 近10年城镇职工基本养老保险参保人数及增长率情况

资料来源：人力资源与社会保障局

2.2基金收入规模不断增加，年均增速较快

得益于政府的大力推广，以及在参保单位和人员逐渐增多的推动下，近年来我国养老保险基金收入不断增加且增速较快。2002年到2014年14年的时间里，基本养老保险基金收入从最初的3172亿元增加到25309.7亿元，而这一数字在2015年又攀升至32195亿元。短短十几年的时间，基本养老保险基金规模翻了逾10倍之多。与此同时，2002年以来，基本养老保险的基金规模年均增长率近20%，其中最高的年份达24.3%，即使最低的年份也有11.6%，一直保持了较为高速的规模扩张。

图2 基本养老保险基金规模（亿元）

资料来源：人力资源与社会保障局

2.3基金整体入不敷出，财政补贴累计超2万亿

基本养老保险基金根据收入来源可分为征缴收入、财政补贴收入和投资收益。需要指出的是，过去几年里，受益于扩大覆盖面后缴费人数的快速增长和各级财政补贴力度加大，基本养老保险累计结余增长较快。但是，如果将基本养老保险基金扣除财政补贴后，我国基本养老保险基金其实是处于收不抵支的状态。人社部新闻发言人李忠曾表示，2014年以来，受多重因素影响，当期养老金支出大于基金征缴收入的省份有所增加。这样也就意味着，对于那些当期征缴收入不足以支付当期支出的省份来说，必须依靠财政补贴才能保证养老金的当期足额发放。

人社部从2002年开始在年度的统计公报中单列各级财政对城镇职工基本养老保险基金补助情况。统计公报显示，2002年中央财政补助为408.2亿，到2015年，各级财政补贴基本养老保险基金已经达到4716亿元。与此同时，根据统计公报公布的数据计算，从2002到2015年这14年间，各级财政的补助养老金金额达到了25464亿元。因此，从当前状况来看，我国的基本养老保险过度依赖于政府的财政支撑，基金自身的可持续运转能力堪忧。

图3 基本养老保险基金收支情况

资料来源：人力资源与社会保障局

2.4基金投资收益率较低，贬值风险大

尽管基本养老保险基金数额巨大，资金收入稳定、流动性好，但基于安全性的考虑，之前我国的基本养老保险基金投资范围受到严格限制，仅限于存入银行专户和购买国债。下表展示了近几年我国企业基本养老保险与一年期定期存款的投资收益率对比情况，可以看出我国基本养老保险基金资产现阶段正面临严峻的贬值风险，甚至年收益率开始低于一年期定期存款，加快市场化运营迫在眉睫。

图4基本养老保险与一年期定期存款投资收益率对比情况

资料来源：《中国养老金发展报告2015》

2.5制度“碎片化”较为严重，保障水平参差不齐

值得注意是，基本养老保险虽然实施范围逐步实现了全民整合，但是保障水平却依然参差不齐，呈现“碎片化”特征。城乡居民养老保险制度实施已逾六年，按照人社部和财政部下发的《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》中的规定，基础养老金标准在2015年进行了一次较小的调整，从2014年7月1日起全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基础上增加15元，这是我国首次统一提高全国城乡居民养老保险基础养老金最低标准。相比之下，城镇职工连续十一年大幅上调养老金待遇，到2015年底，企业退休人员基本养老金水平由2004年的月均647元提高到目前的2000多元。因此，城乡居民养老保险保障水平太低，大大低于参保人心理预期。

2.6城镇职工“个人账户”空账问题日趋严重，改革迫在眉睫

2015年12月26日，中国社科院世界社保研究中心发布《中国养老金发展报告2015》。《报告》称，个人账户累计记账额快速增长，即使把城镇职工基本养老保险积累的所有资金用于填补个人账户，个人账户仍然会有较大空缺，而且这一缺口较2013年度又扩大了2334亿元。截至2014年底，个人账户的空账额超过3.5万亿元。未来，如此大规模的空账到底如何进行消化，做实成本到底应该由谁支付，是我国养老保险改革需要面临的巨大制度风险。

（三）我国基本养老保险发展方向

基本养老保险是我国社会保障体系的核心之一，具有影响面大、社会性强的特点。虽然经过60 多年的努力和发展，我国的基本养老保险取得了一定的成绩，但随着我国人口老龄化程度的加深，一些原来隐性的问题也开始逐渐凸显。未来，要想更好的解决老年人老有所养的基本民生问题，基本养老保险制度还需要在以下几个方面有所突破：

首先，在人口老龄化加剧背景下，我国养老保险制度的可持续性面临严峻考验。因此，如何实现养老金保值增值在老龄化日益严重的今天就显得尤为重要。2015年8月，国务院发布《办法》，明确基本养老金将实行中央集中运营、市场化投资运作，使得基本养老金入市正式提上日程。与此同时，今年3月，随着《条例》的公布，明确规定，全国社会保障基金理事会可接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金。这意味着基本养老保险将改变以往被动贬值的局面，在安全稳定的基础上实现基金资产的保值增值。下一步，将建立起科学、高效的养老保险基金投资体制，充分发挥养老保险基金的规模化收益，更好地实现保值增值的目标。

其次，基本养老保险是我国养老保障体系的重要组成部分， 但是该制度目前存在的突出问题是统筹层次较低，使得各地区之间无法横向调剂，加剧了中国社保碎片化程度，不利于养老保险制度的健康和可持续发展。因此，未来可以逐步由现在的省级统筹上升到全国统筹，这样不仅有利于解决各地区基金的相互调剂问题，还能解决人口流动带来的收缴和支付的便利问题，另外随着基本养老保险统筹层次的提高，基金管理的成本也会降低，规模化收益更高。总体上说，基本养老保险从省级统筹过渡到全国统筹，是我国社会保障制度需要改革和完善的重要内容。

再次，我国城镇职工基本养老保险“统账结合”制度模式运行近20年，体现了一定的社会互济性，也具有激励参保功能，兼具了公平与效率。但是在实施过程中也出现了诸如养老金收支压力大，巨额转制成本及所造成的“空账”运行等问题。对于“空账”所引发的风险，财政部门非常警惕。从2001年开始中央就决定由辽宁省实施个人账户做实试点，到2008年已经扩大到了13个省份。值得注意的是，做实个人账户中央财政补助资金，由省政府委托全国社会保障基金理事会投资运营，并取得了较好的增值；而中央财政补助之外的做实个人账户基金的投资运营工作，之前只能采取银行存款和国债的投资政策，难以应对日趋严峻的人口老龄化趋势。这也就使得国家做实个人账户的试点改革工作难以为继。未来，还需要积极探索完善个人账户制度，本着市场化、多元化、专业化的原则，进一步拓宽个人账户基金的投资渠道，尽早解决个人账户的空账问题。

（四）结语

随着我国社会经济发展和社会结构的不断转型，人口老龄化趋势越来越明显，养老保险制度的作用愈发突出。基本养老保险制度作为我国养老保险体系的第一支柱，具有重要的基础地位，因为它既能解决终身贫困和流动性约束风险问题，也能缓解劳动者个人因短视与收入水平低而引致的风险。不可否认，现阶段，我国基本养老保险制度仍然存在一些问题，但国家已经开始积极探索基本养老保险的改革，例如：积极拓宽投资渠道、逐步提高统筹层次、努力完善个人账户等。未来，随着基本养老保险改革的重磅政策陆续出台，基本养老金也将迎来跨越式发展，在进一步夯实我国多层次养老体系根基的基础上，更好的实现百姓“老有所养”这一基本民生问题。